Nieuwe gemeentelijke fusies, why not? - Johan Ackaert

De Lambermontakkoorden van 2000 droegen de bevoegdheid over de organisatie en werking van het lokaal bestuur over aan de gewesten. Marino Keulen zette als minister van binnenlandse aangelegenheden zijn stempel op het lokaal bestuur door de gemeenten vanaf 1 januari 2007 organisatorisch te stroomlijnen naar het nieuwe gemeentedecreet (de opvolger van de gemeentewet). Geert Bourgeois legde de gemeentebesturen een nieuw beleidsmodel op waardoor gemeentebestuurders veel meer op lange termijn over het financiële huishouden zouden nadenken: de beleids- en beheerscyclus (BBC). Een en ander zou leiden tot meer eigentijds management in onze gemeentehuizen, ambtelijke efficiëntie, professionele verhoudingen tussen de politieke en de ambtelijke component en klare rekeningen aan het einde van de rit.

Maar zowel het toepassen van het gemeentedecreet als de eerste schuchtere stapjes in het BBC-proces veroorzaken klachten over de beperkte schaal waarop kleinere gemeenten functioneren. Nogal wat politici en ambtenaren zitten daar op het spreekwoordelijke tandvlees. Samenvattend, het moderniseren van het lokaal bestuur (met op de achtergrond de financiële crisis) maakt schaalproblemen zichtbaar en versterkt de roep naar een nieuwe fusiegolf. Redenen genoeg dus om er ernstig over na te denken.

Ik schreef wel ‘zichtbaar maken’: al aan het einde van de jaren negentig wees de Commissie Bestuurlijke Organisatie op schaalproblemen in onze gemeenten. Die commissie pleitte toen zowel voor het aanmoedigen van vrijwillige fusies als voor doorgedreven samenwerking tussen gemeenten (zonder veel resultaat). Het concept ‘verplichte fusie’ was en bleef taboe.

Waarmee evenwel niet gesteld is dat een nieuwe fusiegolf het wondermiddel is dat onze gemeenten op korte termijn van alle financiële kommer en kwel zal bevrijden. Zo leert een terugblik op de gevolgen van de samenvoegingsoperatie die op 1 januari 1977 inging dat die ingreep niet meteen leidde tot besparingen. Integendeel: in de gemeenten die toen betrokken waren in de fusiegolf stegen de uitgaven en personeelsbezettingen meer dan in de gemeenten die ‘autonoom’ bleven. En eigenlijk kon het ook niet anders, vaak vertrok men vanaf een bestuurlijk en organisatorisch tabula rasa en was een inhaalbeweging meer dan nodig.

Maar vijf jaar later gaven ze gemiddeld per inwoner minder uit dan gemeenten die niet fuseerden. M.a.w., een samenvoegingsoperatie is een investering die (zoals het hoort bij goede investeringen) pas op termijn baten oplevert. Daarenboven vergt het jaren vooraleer de gemeentelijke organisatie (zowel in de politieke als de ambtelijke component) een samenvoeging verteert. Toen ik in het midden van de jaren negentig in het kader van mijn doctoraatsonderzoek een rondgang deed bij ca. 180 Vlaamse burgemeesters en hen de vraag stelde welke problemen de meeste discussiestof opleveren in de schoot van het schepencollege kwamen verdelingskwesties over deelgemeenten daar als onbetwiste nummer een uit. Dit was bijna 20 jaar na de grote fusiegolf… Maar niettemin, wie kan zich vandaag OCMW’s, lokale bibliotheken en culturele centra voorstellen op de schaal van 1977? Toen telde een Vlaamse gemeente gemiddeld 6.143 inwoners, vandaag 20.619.

Plannen voor een grote samenvoegingsoperatie worden traditioneel ook door de politieke partijen met argusogen bekeken. De fusie van 1977 versterkte de positie van de grootste partijen, zowel in Vlaanderen als in Wallonië en was dus geen politiek neutrale operatie. Er zijn nogal wat aanwijzingen dat bij de toenmalige herindeling politieke parameters belangrijker waren dan sociodemografische, socio-economische en bestuurlijke factoren. Evenzeer voedden (fin-)carrière dreigingen die boven lokale politieke notabelen hingen plaatselijk verzet tegen samenvoegingen.

Maar het einde van de seventies luidde ook het einde van de hondstrouwe kiezer in. Onderzoek naar de jongste gemeenteraadsverkiezingen wees bv. uit dat meer dan een derde van de kiezers van partijvoorkeur wisselde. En hoe contradictoir ook, vandaag maken juist die vlottende kiezers een partijpolitiek neutrale benadering mogelijk: niemand kan de uitslag van de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 voorspellen. Bijgevolg zijn strategieën om de Vlaamse lokale kaart te herschikken in functie van bestaande kleurschakeringen niets meer dan zinloze bezigheidstherapieën.

Een en ander neemt niet weg dat een fusieoperatie politieke kosten meebrengt. Herhaald onderzoek wees uit dat inwoners meer participeren aan gemeenteraadsverkiezingen in kleinere gemeenten dan in grote. In kleine gemeenten maken kiezers ook meer gebruik van de voorkeurstem dan in grote steden. Lokale politici zijn nu eenmaal meer zichtbaar in kleine entiteiten dan in grote. Maar is dat de kern van de lokale politieke democratie? Is het niet meer aangewezen om de vraag te stellen in welke mate gemeenteraden er vandaag nog doorheen het bos van vragen van inwoners in slagen een beleidsvisie te ontwikkelen en uit te voeren?

Ik nodig iedereen uit om in die kleine gemeenten waar de afstand tussen bestuur en bestuurde zo klein zou zijn de maandelijkse agenda van de gemeenteraad na te lezen of om een gemeenteraadszitting bij te wonen. En om zich daarbij dan vooral af te vragen of de plaatselijke politeia de noden van de polis adequaat vertaalt in beleid.

Nogal wat plaatselijke bestuurders bepleiten verregaande vormen van intergemeentelijke samenwerking als een alternatief voor samenvoegingen, kwestie van de vermeende eigenheid te bewaken. Maar zelden wordt bewezen of die bestuurlijke verhoudingen wel zo transparant zijn. Laat staan dat de vraag wordt gesteld of de gemeenteraad (als exponent van de lokale democratie) dan nog enige rol van betekenis speelt in de besluitvorming (het volstaat hier om te verwijzen naar het functieverlies van de gemeenteraden in de politiezones).

Ik hoorde vrijwel geen ouderprotest tegen de creatie van scholengroepen in het lager en secundair onderwijs. Studenten kwamen amper op straat tegen de inkapseling van de hogescholen in de universiteiten. Krantenlezers zeggen evenmin massaal hun abonnement op na fusies in het medialandschap. Patiënten accepteren dat schaalvergrotingen noodzakelijk zijn om een kwaliteitsvolle en betaalbare gezondheidszorg te handhaven. Alleen voor de lokale democratie zouden fusies een bedreiging vormen. Kom nou…

(De auteur doceert politicologie aan de Universiteit Hasselt, hij is gespecialiseerd in lokale bestuursproblemen.)